2024-06-23
摘要
伴隨房地產市場供需求形勢逆轉，土地市場自2021年開始遭遇沖擊，全國土地出讓成交價款從2020年的8.04萬億元跌至2023年5.06萬億元，累計跌幅達37%；相應地，政府性基金中的土地出讓收入從2021年的8.71萬億元跌至2023年的5.80萬億元。2023年下半年以來，中央和地方密集出臺新一輪穩地產的組合政策，加快構建房地產新發展模式。在此背景下，土地市場總體形勢和區域結構出現了哪些新變化？在房地產市場下行和地方債務化解任務的約束下，本輪地方財政困難又該如何化解？本文全面梳理2024年土地市場的新變化，分析當前土地市場下行對地方財政沖擊，并立足長遠探索土地財政脫困之道。
一、2024年土地市場運行特征：供需低迷、量價齊跌、區域集中、庫存高企
1、從整體看，當前土地市場最突出的特征是庫存去化困難，特別是住宅用地面臨“供需交困”。需求端，2024年新一輪去庫存政策對商品房銷售的提振作用尚需一段時間生效，住宅用地市場需求依然相對低迷。2023年，全國土地出讓面積較2020年的高點下降19.0%；其中，住宅用地出讓成交面積之比從35%降至20.3%。2024年以來，盡管二手房市場活躍，但新建住宅銷售仍未企穩回升，土地出讓價款同比跌幅繼續擴大。2024年1—5月，300城土地成交價款同比下降30.5%，住宅用地出讓價款同比下降38.3%。供給端，“以房定地”要求下住宅用地供應收縮。一二線城市商品房庫存去化周期拉長，存量住宅用地也不斷累積，住宅用地供應放緩的城市增多。從各地公開披露的全年供地計劃看，2024年，17個集中供地城市住宅用地計劃供應面積合計下降16.2%，其中南京、蘇州、寧波住宅用地供應面積較2023年計劃下降超50%，廣州住宅用地供應面積計劃減少34%。
2、分量價看，2024年土地成交面積和均價雙雙下行，溢價率低位運行。一是住宅用地成交縮量，流拍率偏高。2024年1—5月，各類用地成交面積同比-18.7%，住宅用地縮量更加明顯，成交土地面積合計同比-29.9%。2023年300城住宅用地流拍率高達17.2%，接近2021年19%的高點。二是土地成交價格下跌，平均溢價率一直處于底部。2024年以來，土地市場情緒依然低迷，5月各類用地平均溢價率1.8%，低于去年同期的5.9%。
3、分區域看，拿地區域范圍更加集中，二線城市讓位于一線。雖然一線城市土地出讓價款增速逐年下降，但二線以下城市負向沖擊程度更大。一線城市住宅用地土地出讓價款占300城的比重從2019年的10.9%提升至2023年18.9%。2024年1—5月，35個大中城市各類用地土地出讓價款同比下降30.1%，南京（-72.6%）、青島（-69.0%）、天津（-52.5%）多數城市土地出讓價款同比跌幅較大。
4、分拿地主體看，房地產企業拿地份額持續大幅萎縮。一是房企土地庫存高企，限制新增土地購置意愿。2022年，根據國家統計局，房地產開發企業待開發土地面積達4.98億平米，創歷史新高；房地產開發企業當年土地成交價款占各類用地成交價款的比重從上年的23.0%降至15.1%。二是房企債務和現金流壓力加大，限制拿地能力。當前房地產銷售低迷仍未根本解決，房企經營性現金流緊張。2024年1—5月，TOP100企業拿地金額同比下降26.7%，頭部房企拿地普遍大幅萎縮。三是城投公司開發能力不如房企，已拿土地開工率較低，城投托底難以持續。
5、土地市場低迷，預計2024年土地財政收入可能進一步下降。由于房產傳導到地產存在時滯，而土地成交價款分期繳納，領先于財政入庫的土地出讓收入。根據前4個月土地出讓收入繳庫情況，預計2024年全國財政土地出讓收入4.70萬億元，減少約1.1萬億元，同比下降19.0%。
二、土地市場低迷對地方財政的影響：三大沖擊
2021年以來土地收入下行持續時間長、跌幅深、區域沖擊大，“土地財政”陷入困境，產生三大影響：加劇地方財政緊平衡的態勢，地方債務風險指標被動上升，地方財政運行穩定性下降。
1、從財政收支看，房地產市場低迷造成地方可用財力減少，財政支出發力受限。一是收入端，地方財政對土地財政依賴度下降，對上級轉移支付依賴度上升，壓力傳導至中央。二是支出端，地方財政落實積極財政政策的難度加大，影響部分公共政策目標的實現。土地凈收益直接計提教育資金、農田水利建設資金、住房保障支出等，支持相關重點民生類的能力有所弱化，土地出讓收入對應的政府性基金支出受到限制。
2、從地方債務看，債務風險指標被動抬升，有必要適當調整債務預警指標以及化債周期。一是地方可用財力下行，顯性債務率指標被動上升，容易超出風險預警線。2023年，31省份顯性債務率均有上升，與隱性債務顯性化有較大關系，但是土地市場低迷的地區其債務率上升幅度更大；二是政府性基金預算支出下滑，顯性債務付息壓力加大。2023年，青海、天津、內蒙古等9個重點化債省份專項債務利息占政府性基金支出的比值超10%。三是城投土地資產縮水，加大再融資難度。2023年城投公司土地資產下降34.5%，資產質量下降將導致城投負債率上升、信用下降。
3、從基層運轉看，總體運行平穩和風險可控的情況下，部分地區的基層財力保障可能面臨一定困難。一是土地出讓收入在縣級財政的留存比例較高，土地財政下行對基層政府財力的影響程度相對更大些。二是市縣土地出讓收入下滑，可能造成庫款保障水平下降。三是土地出讓收入下行導致部分地區出現了通過“亂收費”等彌補收入不足的現象，可能破壞營商環境，要予以堅決制止。
三、未來土地財政何去何從？五大建議
未來土地財政的轉型，要從“固本、開源、提效、改革、化債”五個方面發力，打造財政、金融、土地、國資、社保等政策組合拳。
1、“經濟固本”：短期要穩住房地產經濟，緩釋對地方財政的沖擊，房地產政策繼續做好保供給、促需求、穩房價。中長期要發揮財政支持科技創新的作用，推動產業結構轉型，培育新稅源，促進我國經濟由債務和投資驅動轉化為產業科技驅動。
2、“收入開源”：穩定宏觀稅負，重點解決如何彌補土地收入萬億元級別的缺口問題，包括優化減稅降費，推動減稅降費從重規模到重效率，擴大消費稅的征收范圍并逐步下沉到地方，探索數字稅并適應數字經濟時代下稅源發展的需要。
3、“節流提效”：重點增加對民生保障和消費的支持力度，發揮公共服務支出對擴大內需的乘數效應，根據經濟發展狀況動態優化各類財政補貼標準和資質篩選機制，清理超前民生承諾、理順準公共服務的定價機制。加強支出效率績效考核，提高財政支出效率。
4、“化債轉型”：合理平衡短期化債與長期發展。對于當前部分地方政府化債壓力較大，可以考慮采取中央發行國債轉貸地方、政策性金融機構給地方政府發放貸款、繼續發行特殊再融資債券等三個方式緩解地方壓力，避免出現流動性風險。堅持“注銷一批、整合一批、轉型一批”的思路，持續推動城投平臺轉型，進一步化解隱性債務風險。
5、“聯動改革”：完善政府績效考核制度，推動新一輪財稅體制改革，進一步理清政府與市場、中央與地方的關系，通過建立規范的資本預算、債務預算，解決地方財政支出約束問題，從根本上保障地方財政穩定運行。
風險提示：新房銷售惡化、房企現金流緊張加劇土地市場下行壓力；年初以來土地市場運行情況難以預測全年走勢；部分城市不代表全國總體情況。
根據粵開證券研究院數據，前5個月30個省份土地出讓成交價款（與土地出讓收入口徑不同，僅包括分期繳納的土地招拍掛和協議出讓收入）中，26個省份出現負增長，其中15個省份同比下降超過30%，其中廣東(-57.5%)、四川（-42.7%）、江蘇（-42.6%）等地跌幅較大。 | 相關閱讀（第一財經）
造成26個省份前5個月的土地出讓金收入同比降幅繼續擴大的根本性原因還是住宅銷售乏力。盡管各地在住宅去庫存上的力度不斷加碼，但市場似乎并不怎么埋單。前不久統計局發布的5月數據就很明顯：一線城市新建商品住宅銷售價格同比下降3.2%，降幅比上月擴大0.7個百分點。二、三線城市新建商品住宅銷售價格同比分別下降3.7%和4.9%，降幅比上月分別擴大0.8個和0.7個百分點。高線城市尚且無法止跌，低線城市更是血流不止，誰還敢貿然拿地呢？
經過本輪樓市調整，土地財政可能真的要退出歷史舞臺了。用什么收入來做彌補是各地政府最關注的問題。一些地區甚至已經開始行動了起來。譬如，近期某些地區對企業所得稅的倒查催繳就成了熱搜。但是翻歷史舊賬也不是持續性解決問題的好辦法，對未來的財稅優化才是重點。7月份的二十屆三中全會值得期待。
前三線城市的房地產開發規模已經趨于飽和，城市建設繼續向郊區延展的空間并不大。舊城區挖潛改造涉及房屋拆遷，現階段拆遷成本很高，而且財政補貼的難度在加大，開發商的盈利空間受壓縮。各方在舊城改造上的積極性并不高，大家傾向于轉換舊房投資方向以改善存量房使用效率。
新增土地供給所得土地出讓金在大幅減少，這是經濟發展和城鎮化推進的必然結果。當今事權在持續加大而相應的財權不能與之匹配，事權與財權的矛盾制約了行政職能的發揮。在土地出讓金收入銳減的情況下，主要靠稅收保障和增發債務，而增發債務存在可持續的難題。
財政收支的緊平衡狀態需要進一步的財稅改革，關鍵點有兩個，一是增收節支，二是調整優化事權與財權的匹配關系。另外，需要綜合平衡財政政策與貨幣政策的運用范圍，充分發揮財政與金融兩方面對經濟社會發展的支持和促進作用。
關于26省前五個月賣地收入下滑是當前房地產市場深度調整和國家調控政策收緊的結果。這一現象對地方政府財政收入、民生和建設性支出以及債務風險等方面都產生了較大的影響。未來，隨著房地產市場的進一步發展和政策調整，土地出讓收入的走勢仍然存在不確定性。
作為銷售排行榜第一的保利發展，其今年前五月拿地金額80.1億元，同比去年的228億大幅下滑64.9%；拿地金額排名也從去年同期的行業第6掉至行業11。
而銷售排名第3的萬科，因其資金壓力今年拿地金額下滑更為明顯。前5月萬科拿地金額為23.8億元，而去年同期拿地金額為332.9億元，拿地排名也降至33，而去年其排行第2。
銷售排名第4的華潤置地，前五月拿地金額217億元，同比去年的486.7億元，跌幅超過50%，且拿地銷售比在0.2以下。而行業排名第5的招商蛇口，前5月拿地金額84億元，同比下滑65%；拿地金額排名也由去年同期的第4降至第10。
此外，今年以來中海地產、綠城等頭部房企拿地金額也在減少。
